TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE

PODER JUDICIAL
JUZGADO SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO FALCÓN
Años 212° y 163°
ASUNTO: IP21-N-2014-000099
MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
PARTE QUERELLANTE: Ciudadana ELINOR DEL VALLE OVIOL RUIZ, Venezolana, Mayor de Edad, titular de la cédula de identidad Nº V-9.517.966.
REPRESENTACIÓN JUDICIAL: Abogado AMILCAR ANTEQUERA, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 103.204.
PARTE QUERELLADA: MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
I
ANTECEDENTES
En fecha veintinueve (29) de septiembre de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Juzgado Superior Contencioso Administrativo del estado Falcón, escrito contentivo de Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, suscrito por la ciudadana ELINOR DEL VALLE OVIOL RUIZ, debidamente asistida por el abogado AMILCAR ANTEQUERA, supra identificados, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
Por auto de fecha ocho (08) de octubre de 2014, se admitió el Recurso ordenándose la citación del ciudadano Procurador General de la República y la notificación al ciudadano Ministro del Poder Popular para la Educación.
Por auto de fecha quince (15) de junio de 2016, cumplidas todas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, se fijó oportunidad para la celebración de la audiencia preliminar, llevándose a cabo en fecha siete (07) de abril de 2017 y donde se dejó constancia de la incomparecencia de las partes
Por auto de fecha veinticuatro (24) de abril de 2017, se fijó la audiencia definitiva, llevándose a cabo en fecha dos (02) de mayo de 2017, dejándose constancia de la comparecencia sólo de la parte querellante.
Mediante auto de fecha veinticinco (25) de octubre de 2017, quien suscribe se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenando librar las notificaciones respectivas a cada una de las partes.
En fecha veintinueve (29) de enero de 2019, este Órgano Jurisdiccional en virtud de del tiempo transcurrido en la presente causa sin que se evidenciara de autos el cumplimiento de las notificaciones ordenadas, emitió Oficio dirigido al Juzgado Distribuidor de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Cacas a los efectos de que informará sobre el estado del cumplimiento de las notificaciones ordenadas.
Por auto de fecha tres (03) de agosto de 2021, este Juzgado emitió auto a través del cual ordenó librar oficio dirigido al Ciudadano abogado AMILCAR ANTEQUERA LUGO, supra identificado actuando en su condición de apoderado judicial de la querellante a los efectos de que manifestara si conservaba interés en continuar con el presente proceso, recibiendo respuesta por parte del referido abogado en fecha veintiocho (28) de septiembre de 2021, a lo cual indicó que si y solicitó el pronunciamiento sobre la sentencia de fondo.
Sustanciadas en todas y cada una de sus partes la presente causa, en esta misma fecha este Tribunal dictó el dispositivo del fallo declarando SIN LUGAR, el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial y siendo esta la oportunidad para dictar el texto íntegro de la decisión tomada, este Juzgado pasa a realizarlo previas las siguientes consideraciones.

II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Señaló la querellante que ingresó en fecha primero (1°) de enero de 2003 al ahora Ministerio del Poder Popular para la Educación en el cargo de Planificador I, en la División de Planificación y Presupuesto de la Zona Educativa Falcón, tal como se evidencia de credencial de fecha cinco (05) de marzo de 2003, posteriormente fue trasladada en fecha veinte (20) de marzo de 2007, por razones de servicio al cargo de Jefe Encargada de la División de Planificación y Presupuesto de la referida Zona, prestando servicio en dicho cargo hasta la fecha en la cual se le otorgó permiso obligatorio por reposo médico.

Que su jornada de servicios semanal era de lunes a viernes comprendida de 08:00 a.m. a 04:00 p.m., siendo sus días de descanso los días sábado y domingo de cada semana, devengando un sueldo mensual para el primer semestre del año 2014 de Bs. OCHO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO CON TREINTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 8695.34), y dentro del mismo se encuentran las siguientes asignaciones: Bs. QUINIENTOS DIEZ (Bs. 510.00) por concepto de Prima de Profesionalización, Bs. DOS MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO (Bs. 2578.00) por Bono Compensatorio Alto Nivel, Bs. CUATRO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UNO (Bs. 4251.00) por Sueldo Básico Administrativo y Bs. MIL TRESCIENTOS DOCE CON SETENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 1312.74) por Compensación Administrativa, hasta el día diez (10) de julio de 2014, que observó que efectuaron el paso de su sueldo a excepción del “Bono Compensatorio Alto Nivel” sin que existiera justificación alguna por medio de un acto administrativo, que el Ente para el cual presta servicio desmejoro por vía de hecho, el sueldo que percibe, al no pagarle el concepto salarial denominado “Bono Compensatorio de Alto Nivel”.

Señaló la querellante que establece el artículo 23 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que los funcionarios tienen derecho a percibir remuneraciones correspondientes al cargo que desempeñan, así mismo el artículo 70 ejusdem, expresa que es considerado funcionario en servicio activo el funcionario público que se encuentre con goce de permiso o licencia, aún cuando la relación laboral se haya suspendido cuando se encontraba en el ejercicio de Jefa de la División de Planificación y Presupuesto de la referida Zona.

Que se le debe considerar que se encuentra en servicio activo por gozar de permiso o licencia otorgada en fecha veinte (20) de junio de 2013 y con vigencia de fecha veinticinco (25) de enero de 2013, por lo que tiene derecho a los pagos de las remuneraciones que le corresponden en dicho cargo, ya que no es permitido que se desmejore el suelo al excluirle el pago por el concepto denominado “Bono Compensatorio Alto Nivel”.

Fundamentó la querella en el contenido de los artículos 23 y 70 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Nacional.

Finalmente solicitó el pago del “Bono Compensatorio Alto Nivel” desde el mes de julio de 2014 hasta la fecha en la cual realicen cumplimiento del referido concepto salarial y el pago de las remuneraciones que le corresponden en el cargo de Jefe Encargada de la División de Planificación y Presupuesto de la Zona Educativa Falcón.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El presente caso, se circunscribe en un Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, interpuesto por la ciudadana ELINOR DEL VALLE OVIOL RUIZ, debidamente asistida por el abogado AMILCAR ANTEQUERA, supra identificados, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN, con el objeto de hacer efectivo el pago del “Bono Compensatorio Alto Nivel” desde el mes de julio de 2014 hasta la fecha en la cual realicen cumplimiento del referido concepto salarial y el pago de las remuneraciones que le corresponden en el cargo de Jefe Encargada de la División de Planificación y Presupuesto de la Zona Educativa Falcón.
Antes de entrar analizar el fondo del asunto debatido, no puede dejar de observar este Órgano Jurisdiccional, que la parte querellada no dio contestación al recurso, ni consignó los antecedentes administrativos ni disciplinarios del caso, aún y cuando le fueron solicitados en la etapa de admisión.
Es oportuno recalcar, que la falta de consignación del expediente administrativo, obra en favor del administrado, como bien lo han expresado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al afirmar que “la falta de consignación de los antecedentes constituye una verdadera presunción favorable a la pretensión del actor”.
En relación con la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia señaló que “[…] en la práctica judicial todo Tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, puesto que ‘… sólo a […] [la Administración] le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante’ (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 692 de fecha 21 de mayo de 2002 […]”. [Corchetes del Tribunal].
Una vez verificados los argumentos planteados, este Juzgado hace suyo el criterio expuesto por la Sala Político administrativa en diversas oportunidades, debiendo advertir que si bien, la administración no cumple con la carga de consignar en el Tribunal el expediente administrativo correspondiente a la causa que se ventile, ello no obsta, para que el Juzgador pueda decidir, siendo que, a pesar de que éste constituye la prueba natural, no es la única dentro del proceso contencioso administrativo, debiendo entonces soportar la administración una presunción favorable acerca de la procedencia de la pretensión de la parte accionante. En otras palabras, este Juzgado debe decidir con todos los elementos que constan en autos y así se decide.
Decidido lo anterior y vistos los argumentos explanados por las partes, pasa este Juzgado a verificar el objeto de la controversia, que en este caso trata del reclamo del pago del beneficio “Bono Compensatorio Alto Nivel” retenido, según la querellante de autos, hasta el día diez (10) de julio de 2014, que observó que efectuaron el paso de su sueldo a excepción del “Bono Compensatorio Alto Nivel” sin que existiera justificación alguna por medio de un acto administrativo, que el Ente para el cual presta servicio desmejoro por vía de hecho, el sueldo que percibe, al no pagarle el concepto salarial denominado “Bono Compensatorio de Alto Nivel”.

Ahora bien, a los efectos de dilucidar lo alegado por actora, considera oportuno esta Juzgadora destacar que según lo dispuesto en el contenido del artículo 23 de la Ley del Estatuto de la Función Pública “los funcionarios o funcionarias públicas tendrán derecho a percibir las remuneraciones correspondientes al cargo que desempeñen, de conformidad con lo establecido en esta Ley y sus reglamentos”.
Ello así, resulta imperioso para quien aquí sentencia analizar si en el presente caso, la conducta asumida por el órgano administrativo recurrido se ajustó o no a derecho, siendo para ello es necesario indicar lo siguiente:
La vía de hecho, comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública, pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico, y en aquellos otros casos, en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio de los derechos de otro u otros.
Así, en palabras del Dr. Nicolás Badell Benítez en Ponencia realizada en la “XXXVIII Jornadas J.M. Domínguez Escovar sobre Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo”, es:

“(…) La vía de hecho administrativa se configura –GARCÍA DE ENTERRÍA- cuando la Administración Pública actúa sin haber adoptado previamente una decisión que le sirva de fundamento jurídico o, cuando en el cumplimiento de una actividad material de ejecución la Administración comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública. En igual sentido, LÓPEZ MENUDO califica a las vías de hecho como “… una actuación realizada sin competencia o sin ajustarse al procedimiento establecido en la ley”.En sentido similar se refiere la doctrina nacional –ARAUJO JUÁREZ- al definir la vía de hecho como una “… conducta –acto o acción material- de la Administración viciada de una grave irregularidad y causante de perjuicios a ciertos derechos fundamentales de los individuos, propiedades y libertades públicas; es, pues, un acto u operación efectuados por la Administración”.De igual forma, la jurisprudencia define la vía de hecho como una actuación de la Administración contraria a derecho, capaz de lesionar la esfera jurídica subjetiva del particular, sin llevar a cabo un procedimiento previo, quedando excluidas de esta categoría las actuaciones materiales expeditas necesarias para la efectiva protección del interés general (sentencia Nº 285 de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 11 de abril de 2012, caso: Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui vs. Jesús Joao Dos Santos). En definitiva, la vía de hecho como objeto de impugnación en el contencioso administrativo debe entenderse como toda actuación material de la Administración que carece de título jurídico, realizada fuera del alcance de las potestades que el ordenamiento jurídico le ha atribuido expresamente(…)”. (Negritas y Subrayado nuestros)

Asimismo, el Tribunal Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en sentencia de fecha siete (07) de febrero de 2013, Expediente Nº 11.046, define la vía de hecho como:
“(…) la “vía de hecho administrativa” ha sido definida como aquella manifestación antijurídica de las facultades administrativas en ejercicio de un derecho que no se tiene, o que teniéndose se ejerce arbitrariamente, ya que comporta un obrar notoriamente prohibido y lesivo del orden jurídico; esa total contradicción al orden jurídico se configura cuando la actuación administrativa no se ajusta a derecho, bien sea porque carece de un acto administrativo o de una norma de carácter general que garantice su proceder, o porque se basa en un acto irregular por no haber observado el procedimiento administrativo correspondiente (vid., entre otras, Sentencia de fecha 28 de septiembre de 2005, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Expediente N° AP42-O-2004-000280. En igual sentido, decisión dictada por este Juzgado Superior el 18 de abril de 2011, caso: Lecherías Aragua, C.A. vs. Alcaldía del Municipio Santiago Mariño del Estado Aragua)(…)”.

Por su parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante Sentencia Nº 912 del 5 de mayo de 2006, ha indicado que el concepto de vía de hecho
“(…) es una construcción del Derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure). Este concepto de vía de hecho comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico, y en aquellos otros casos, en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio de los derecho de otro u otros(…)”.(Negritas y Subrayado nuestros)

No obstante, estima relevante éste Órgano Jurisdiccional, traer a refacción criterio establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha catorce (14) de mayo de (2009).
“(…) Afirmó la parte recurrente en su escrito recursivo que el bono de jerarquía fue percibido de manera continua y permanente desde su concesión, constituyendo una forma de nivelación de sueldo y fue aprobado el 1° de abril de 2002, por el Ministro de Finanzas mediante Punto de Cuenta N° 85, para los funcionarios que ocupaban los cargos comprendidos entre los niveles 11 y 17, mientras se definía una nueva escala de sueldos y sobre la base de que no formaría parte del sueldo, pero en fecha 20 de septiembre de 2002, se aprobó el incremento del referido bono en un 25%, con la finalidad de minimizar las diferencias remunerativas con respecto al personal de esos mismos niveles de los organismos adscritos a ese Ministerio, siendo considerado para todos los efectos del cálculo de los beneficios establecido en las leyes respectivas y bonificaciones especiales que se otorgaran. Asimismo, a partir del 1 de enero de 2004, sufrió un nuevo incremento y para el 1 de enero de 2005, le fue sumado al señalado bono, el monto correspondiente al bono compensatorio que percibía desde el año 2000.
Así las cosas, esta Corte considera oportuno traer a colación el concepto de prima de jerarquía, entendido esta como: aquellas cantidades dinerarias que el Funcionario tiene derecho a cobrar por recubrir puestos de trabajos que requieren particular preparación, técnica o que impliquen una especial responsabilidad. (Vid. GARCÍA TREVIJANO, Tratado de Derecho Administrativo, volumen II, pág. 687). (Subrayado de esta Corte).
Ahora bien, se evidencia de la revisión de los puntos de cuenta que rielan a los folios ciento cincuenta y tres (153) al ciento sesenta (160), del expediente judicial, que dichas bonificaciones fueron aprobadas sólo a los empleados de alto nivel y de confianza, que laboraban en el Ministerio de Finanzas (hoy Ministerio del Poder Popular para las Finanzas), dejando claro que dicha asignación se otorgaba a esta categoría de funcionarios, específicamente de los niveles 11 al 17, puesto que la escala de sueldos y salarios, no estaba acorde con los niveles de responsabilidad, exigencia y capacitación técnica, del personal de alto nivel. Aunado a esto, el referido punto de cuenta dejo claro que dicha asignación no se consideraría para los efectos del cálculo de los beneficios y deducciones establecidas en las leyes respectivas.
Lo anterior, es de vital importancia para esta Corte, ya que contradice totalmente lo alegado por la recurrente, en el sentido que el bono de jerarquía no se otorgó por razones del cargo ejercido, de la preparación técnica necesaria para ocupar dicho cargo, y por ende de la responsabilidad para su ejercicio; ya que precisamente el argumento principal para la aprobación de la bonificación por jerarquía, es la alta responsabilidad que demanda el ejercicio de los cargos establecidos en los niveles 11 al 17 (Ministro, Vice-Ministros, Directores Generales, Jefes de Oficina, Superintendentes y Comisionado Especial del Ministro, Directores de Línea, Asistentes, Adjuntos y Comisionado Especial, Directores, Jefes de Grupo y Coordinadores, Jefes de División)(…)”.

Por otra parte, es importante recalcar que en lo que respecta al salario, el legislador patrio consideró los bonos compensatorios como parte integrante del mismo, de dicha afirmación deviene que de haber pretendido lo contrario, los hubiese excluido de manera expresa como sí lo hizo con otros conceptos. En el caso bajo estudio, el Bono Compensatorio de Alto Nivel del cual afirma ser acreedora la querellante, es un bono relacionado directamente con la prestación efectiva del servicio, en relación a sus labores de gerencia o responsabilidad.

La naturaleza de este bono encuentra su asidero en el esfuerzo rendido por el funcionario y que se traduce en la clave para el éxito de la actuación administrativa. Sin duda alguna el funcionario merecedor de este Bono Compensatorio se circunscribe en un líder cuya toma de decisiones, supervisión y manejo del personal bajo su responsabilidad, representan la gestión del departamento y/u oficina bajo su gerencia; y, es motivado a ello, que se procura una mejor remuneración. No se trata de una dádiva o un premio, sino del reconocimiento al esfuerzo individual o colectivo, destinado a compensar a su acreedor por la eficiencia y la productividad en su trabajo, por su papel trascendental en contribuir a alcanzar las metas propuestas por su superior, razón esta que permite ratificar el criterio de que el mencionado bono se encuentra íntimamente relacionado con la prestación efectiva del servicio.

Este Tribunal examinados los criterios que anteceden y los alegatos esbozados en el escrito recursivo de la querellante, debe recalcar que para la procedencia del pago del referido Bono de Compensación reclamado, es requisito indispensable el desempeño de las funciones como funcionario de alto nivel, de manera tal que para que el trabajador se haga acreedor del mismo, se requiere indubitablemente la prestación del servicio en jornada regular, esto es, la permanencia efectiva en la jornada diaria, para que así se origine la obligación por parte de la Administración Pública en su efectiva cancelación. Sin embargo, es el caso que la ciudadana ELINOR DEL VALLE OVIOL RUIZ, de manera clara manifestó en su escrito libelar, y según se logra verificar de las documentales que componen el expediente judicial, específicamente del folio ocho (08), se encontraba incapacitada para ejercer sus labores de manera habitual, es decir, que no cumplía con las funciones atribuidas a la prestación efectiva del cargo por razones de salud, en este sentido se entiende que, si bien es cierto dicha situación no es imputable a ella, y que el derecho a la Salud atiende a una protección Constitucional, no es menos cierto que tal como se arguyó en líneas anteriores el referido Bono de Compensación requiere para hacerse acreedor del mismo la prestación del servicio diario por parte del funcionario que lo percibe, en este sentido, siendo que la querellante de autos de igual manera contunua en la nómina del personal activo, tal como consta en los recibos de pago consignados por ella misma (Folio 05); así pues, se corrobora de los propios argumentos explanados por la querellante que la misma no se encontraba prestando el servicio activo en horario regular, por tanto, debe este Tribunal señalar que no se configura la vía de hecho denunciada y como consecuencia de ello debe desestimar el reclamo correspondiente al pago del referido Bono Compensatorio de Alto Nivel reclamado. Así se decide.

En razón de lo anteriormente expuesto resulta forzoso para quien suscribe declarar SIN LUGAR el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial. Así se decide.

IV
DISPOSITIVO

Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas este Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley resuelve declarar:

PRIMERO: SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial suscrito por la ciudadana ELINOR DEL VALLE OVIOL RUIZ, debidamente asistida por el abogado AMILCAR ANTEQUERA, supra identificados, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
Publíquese, regístrese y déjese copia certificada. Notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón, en Santa Ana de Coro al primer 1er día del mes de Noviembre de 2022. Años: 212º de la Independencia y 163º de la Federación.

LA JUEZA SUPERIOR LA SECRETARIA

Abg. MIGGLENIS ORTIZ Abg. María P. Rodríguez

Nota: En la fecha ut supra se Publicó y Registró la decisión siendo las 12:40 p.m., bajo el Nº 59 , de Copiador de Sentencias Definitivas.

La Secretaria

Abg. María P. Rodríguez